SET PREDLOGA PRAVOSUDNIH ZAKONA: Društvo sudija Srbije poziva na povlačenje predloga zakona iz skupštinske procedure

Povodom Predloga zakona o izmenama Zakona o sudijama, Predloga zakona o izmenama Zakona o javnom tužilaštvu i Predloga zakona o Pravosudnoj akademiji koji su 17.07.2026. godine dostavljeni Narodnoj skupštini, zakazanih javnih slušanja 18.08.2026. u Kragujevcu, 19.08.2026. u Nišu, 20.08. 2026. u Novom Sadu i 21.08.2026. u Beogradu i skupštinske rasprave koja će potom uslediti, Društvo sudija Srbije dostavilo je dopis predsedniku Vlade RS, predsednici Narodne skupštine, Ministru pravde, svim članovima skupštinskog Odbora za ustavna pitanja i zakonodavstvo i Odbora za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu, kao i predsednicima poslaničkih grupa Narodne skupštine, dopis kojim ukazuje na nekoliko značajnih pitanja koja se tiču predloženih zakona.

Dosadašnji način ulaska u pravosuđe

Da bi neko postao sudija potrebno je da prođe kroz dve glavne faze. Prva faza je zajednička za sve (neophodno je završeno obrazovanje na pravnom fakultetu, zatim najmanje dve godine rada na poslovima u pravnoj struci tokom kojih se stiču praktična znanja i veštine i na kraju položen pravosudni ispit) i okončava se položenim pravosudnim ispitom. Druga faza, u kojoj se pravnici sa položenim pravosudnim ispitom opredeljuju se za jedno od dva rešenja, okončava se, zavisno od rešenja za koji je optirano, ili položenim “sudijskim” ispitom pred Visokim savetom sudstva ili završenom početnom obukom na Pravosudnoj akademiji.

Pravnici sa položenim pravosudnim ispitom, koji se u drugoj fazi opredele za prvu opciju, nastavljaju da rade (najčešće u sudu ili javnom tužilaštvu) i da se obučavaju kroz rad u pravnoj struci još najmanje dve do tri godine, nakon čega polažu sudijski/tužilački ispit pred Visokim savetom sudstva/Visokim savetom tužilaštva, čime stiču uslov da konkurišu za izbor na pravosudnu funkciju. Oni koji se opredele za drugu opciju, polažu prijemni ispit na Pravosudnoj akademiji gde pohađaju dvogodišnju početnu obuku (čiji se najveći deo sprovodi u sudu, na isti način kao i kod prve grupe pravnika sa položenim pravosudnim ispitom), a zatim na Akademiji polažu ispit (koji se sastoji od analize slučaja i simulacije suđenja), čime stiču uslov da konkurišu za izbor na pravosudnu funkciju.

Dakle, važeći propisi omogućavaju više koloseka koji vode istom cilju – sticanju stručnosti i osposobljenosti za izbor na sudijsku funkciju, o čemu u svakom slučaju odlučuje Visoki savet sudstva (Visoki savet tužilaštva), donošenjem odluke o izboru u skladu sa svojom nadležnošću propisanom Ustavom i zakonom.

Šta se menja predloženim zakonima?

Predloženim zakonskim izmenama za ulazak na pravosudnu funkciju (sudijsku ili javnotužilačku) propisuje se samo jedan način za to – preko Pravosudne akademije.

Predlozima pravosudnih zakona koji su na dnevnom redu manje se menja način obuke u pravosuđu, a mnogo više izbor sudija i javnih tužilaca. Jer, Pravosudna akademija neće biti telo koje samo sprovodi obuku, već postaje jedini način “ulaska u pravosuđe” i telo koje će zapravo odlučivati o mnogo važnijem pitanju - ko će biti sudija ili javni tužilac, i to tako što će vršiti selekciju polaznika obuke i izdavati uverenja o završenoj obuci.

Suštinska promena koju donose ti zakoni ogleda se u tome što će pravosudni saveti (Visoki savet sudstva i Visoki savet tužilaštva) biti dužni da za sudije i javne tužioce koji se prvi put biraju na tu funkciju izaberu samo kandidate kojima je Pravosudna akademija izdala uverenje o završenoj obuci.

To znači da procenu dva od tri najvažnija uslova za izbor (stručnost i osposobljenost) neće više vršiti pravosudni saveti (na osnovu ispita i razgovora sa kandidatom) već Pravosudna akademija, selekcijom polaznika i izdavanjem uverenja o završenoj obuci. Jer i inače, svi polaznici početne obuke, osim onih koji sami odustanu, obuku i završe - od početka rada Pravosudne akademije (01.01.2010) do kraja jula 2024, upisano je ukupno 413 polaznika početne obuke (258 za sudije i 155 za javne tužioce), od kojih je 17 odustalo, dok su svi ostali obuku završili.

Suštinski ista rešenja Ustavni sud je oglasio neustavnim 2014 odlukama IUz – 497/2011 od 6.02.2014. godine (“Službeni glasnik RS”, broj 32/2014 od 20.03.2014) – u odredbama člana 40. st. 8, 9. i 11. Zakona o Pravosudnoj akademiji ("Sl. glasnik RS", br. 104/2009, 32/2014 - odluka US i 106/2015) i IUz – 427/2013 od 12.06.2014. godine (“Službeni glasnik RS”, broj 111/2014 od 15.10.2014) - drugu rečenicu člana 50. stav 4. Zakona o sudijama ("Sl. glasnik RS", br. 116/2008, 58/2009 - odluka US, 104/2009, 101/2010, 8/2012 - odluka US, 121/2012, 124/2012 - odluka US, 101/2013, 111/2014 - odluka US, 117/2014, 40/2015, 63/2015 - odluka US, 106/2015, 63/2016 - odluka US, 47/2017 i 76/2021) koja je glasila: “Visoki savet sudstva dužan je da prilikom predlaganja kandidata za izbor sudije prekršajnog ili osnovnog suda, predloži kandidata koji je završio početnu obuku u Pravosudnoj akademiji, u skladu sa posebnim zakonom.” Za ove odluke Ustavnog suda Venecijanska komisija je konstatovala da su relevantne i za verziju zakona koje je razmatrala u Mišljenju od 2024.

Predloženim izmenama planira se, suprotno ciljevima ustavne reforme od 2022. i nakon toga donetim pravosudnim zakonima 2023, zaobilazni i neformalni način vraćanja uticaja političke vlasti na kadriranje u pravosuđu.

Razlozi zbog kojih sada predložena rešenja nisu našla mesto u ustavnoj i zakonskoj reformi 2022/2023

Propisi koji uređuju pravosuđe Srbije izmenjeni su pre svega nekoliko godina – 2022. Ustav i 2023. pravosudni zakoni. Reforma od 2022/2023 izvršena je u inkluzivnom i u svemu uzornom procesu, u kome:

•           se imalo u vidu da Evropska unija nije preporučila “jednu tačku ulaska u pravosuđe”.

•           se imalo u vidu da izbor sudija samo među kandidatima koji su završili obuku na Pravosudnoj akademiji ne predstavlja standard u evropskim državama

•           nije postojala nijedna analiza rada Pravosudne akademije koja bi opravdavala Pravosudnu akademiju kao jedinu tačku ulaska u pravosuđe

•           su vršene temeljne analize i vođene suštinske rasprave tokom “traganja” za optimalnim rešenjima koja bi bila u skladu sa evropskim standardima, ali i sa pravnom tradicijom i mogućnostima Srbije, kako bi bila primenljiva u realnom životu.

Nije predstavljalo ni propust ni grešku to što, prilikom propisivanja uslova za izbor sudija i javnih tužilaca rešenja nisu sadržala zahtev da se stručnost sudije procenjuje isključivo uverenjem o završenoj obuci u Pravosudnoj akademiji. Protiv takvog rešenja već su se odavno izjasnili, između ostalog, Ustavni sud, Vrhovni sud, Visoki savet sudstva, Radna grupa za izradu smernica za reformisanje i razvoj Pravosudne akademije, Radna grupa za izradu analize ustavnog okvira o pravosuđu u Republici Srbiji, profesura, gotovo sve sudije. Stav pravne struke zasnovan je na iskustvu i realnom sagledavanju društvenih uslova i trenutnog nivoa pravne kulture u Srbiji.

U Komentarima na nacrte zakona o sudijama i Pravosudnoj akademiji od 6. maja 2026. izneti su detaljni i brojni razlozi zbog kojih Pravosudna akademija kao jedini put do pravosudne funkcije nije našla mesto ni u ustavnim amandmanima ni u novim pravosudnim zakonima. Da akademija, kao jedina tačka ulaska u pravosuđe ne predstavlja evropski standard izričito je i više puta navela i Venecijanska komisija, i u Mišljenju od 2024 (st. 22-35 i 45. i 46) i u Dopunskom mišljenju od 2026 (st. 10-12). Zbog toga takvo rešenje ne predstavlja ni zahtev Evropske unije Srbiji. U različitim evropskim državama podjednako dobro funkcionišu različiti sistemi obuke i izbora sudija. Za državu je važno da joj sudije i javni tužioci budu stručnjaci od integriteta, a ne da li su oni takvima postali putem mentorske obuke kakva je u Srbiji postojala decenijama ili u Pravosudnoj akademiji.

Visoki savet sudstva je u odgovoru Ministarstvu pravde od 9.12.2025. naglasio da se sa takvim zakonima nije saglasio (zakoni o kojima se izjašnjavao sadržavali su ista rešenja kao i sad predloženi), izneo je niz primedaba na dostavljene verzije oba nacrta zakona, ukazao na njihovu neustavnost i na nepoštovanje obe odluke Ustavnog suda od 2014. i zahtevao povlačenje oba zakona. O novom zahtevu Ministarstva pravde od 13.07.2026. za dostavljanje mišljenja u smislu člana 17. Zakona o Visokom savetu sudstva, Visoki savet sudstva nije bio u prilici da odgovori do 17.07.2026. kada su predlozi zakona predati u skupštinsku proceduru.

Dakle, mimo struke, koja je o tome imala dosledan i izrazito negativan stav još od 2013, uključujući i Vrhovni sud, Visoki savet sudstva i Ustavni sud, politička vlast se opredelila za Pravosudnu akademiju kao za jedini put ulaska u pravosuđe predloženim zakonskim rešenjima.

Odsustvo javne rasprave

Donošenje tako strateške odluke mimo struke deluje da je razlog zbog koga nije bila organizovana nikakva javna rasprava u fazi pripreme nacrta zakonskih predloga koji su sada pred narodnim poslanicima. Povodom nacrta ovih zakona iz 2024 organizovan je jedan radni sastanak, mimo zakonskih i poslovničkih pravila, a zatim i četiri javna slušanja, što se sveukupno ne može smatrati dobro sprovedenom javnom raspravom.

Javna rasprava i javna slušanja nisu isto. Javnu raspravu organizuje Vlada (resorno ministarstvo) u fazi kada se piše nacrt novog zakona, a pre nego što Vlada utvrdi konačan predlog zakona, dok javno slušanje organizuje odbor Narodne skupštine kada je predlog zakona već u skupštinskoj proceduri i kad se na njegovu sadržinu skoro ni ne može uticati.

Vlada ima dužnost da najpre obavi konsultacije, a zatim i da sprovede javnu raspravu. Te su aktivnosti, kao i njihovo trajanje, dužnost sačinjavanja i činjenja dostupnim izveštaja o tome i sl. uređene Zakonom o državnoj upravi (čl. 76. i 77) i Poslovnikom Vlade (čl. 37. do 42, 70). Ovo je naročito važno kada je reč o donošenju propisa koji menjaju uređenje državne vlasti (u ovom slučaju sudske) koji po svojoj prirodi predstavljaju sistemske zakone, kao što je i ovde slučaj (član 41, 41a-41d, 42 Poslovnika Vlade). Javna rasprava sprovodi se prikupljanjem predloga, sugestija i komentara, održavanjem okruglih stolova sa ciljnim grupama i predstavnicima stručne javnosti i tribina kojima može da prisustvuje celokupna zainteresovana javnost.

Uostalom, i Venecijanska komisija ukazuje na ove nedostatke. U Dopunskom mišljenju od 2026 ona ponavlja da “evropski principi dobrog normativnog uređenja zahtevaju transparentan, inkluzivan i demokratski proces, uz sadržajnu raspravu i konsultacije koje uključuju domaće zainteresovane aktere, naročito kada je reč o pitanjima koja se tiču ključnih institucija. Nacrti zakona treba da budu dostupni javnosti i, kada je to primereno, praćeni obrazloženjima i procenama efekata propisa.”, ukazuje da je “postupak izmene Zakona o Pravosudnoj akademiji još uvek u ranoj fazi...” i “preporučuje da se u daljem toku postupka obezbede transparentnost, inkluzivnost i široko učešće svih relevantnih aktera.” (st. 41 i 49). I u poslednjem Hitnom follow-up mišljenju Venecijanska komisija ponavlja ove konstatacije i preporuke.

Ko i na osnovu čega odlučuje?

Nije sporno da je Venecijanska komisija u Dopunskom mišljenju od 2026 (st. 20-23) prihvatila opredeljenje vlasti da Pravosudna akademija bude jedini put i uslov za izbor na pravosudnu funkciju, jer je to jedan od više postojećih funkcionalnih načina obuke (i izbora) sudija. Društvo sudija tvrdi da u ovom slučaju Venecijanska komisija ne sagledava dobro sve okolnosti u Srbiji i specifičnosti našeg sistema.

Jeste tačno da je država ta, u konkretnom slučaju Republika Srbija, koja donosi odluku i vrši izbor ovakvog (i drugih) ili kakvog drugog rešenja. Pri donošenju svake takve odluke Republika Srbija treba da ima u vidu međunarodnu dobru praksu, ali pre svega je bitno da vodi računa o poštovanju ustavnosti, zakonitosti i jedinstva pravnog poretka Republike Srbije, njenoj pravnoj tradiciji, finansijskim mogućnostima i kapacitetima, kao i realnoj primenljivosti planiranog rešenja.

O tome da li su predložena zakonska rešenja u skladu sa Ustavom Republike Srbije, nije na Venecijanskoj komisiji da sudi. Uostalom, ona je još u Mišljenju od 2024 naglasila da je pitanje (ne)ustavnosti predloženih izmena navedenih zakona stvar preispitivanja od strane domaćeg Ustavnog suda (st. 30 i 31). S tim u vezi, u Dopunskom mišljenju od 2026 Komisija samo podseća da Ustav konačnu ocenu kandidata (prilikom izbora) zadržava u nadležnosti pravosudnih saveta (stav 25), i na više mesta navodi da joj je dostavljen (samo) Zakon o Pravosudnoj akademiji (st. 1, 4, 13, 19, 42). Tek u Hitnom follow-up mišljenju (stav 1) navodi da su joj nacrti izmena zakona o sudijama i javnom tužilaštvu dostavljeni sredinom juna 2026., da se “njima odražava uspostavljanje Pravosudne akademije kao jedine ulazne tačke za pristup pravosudnim profesijama” (stav 8), da...”smatra prihvatljivim” da se pitanje “razrada i preciziranje postupka ostvarivanja diskrecionog ovlašćenja saveta prilikom razmatranja kandidata nakon uspešnog završetka programa početne obuke na Pravosudnoj akademiji”... “uredi drugim zakonima i podseća da ti zakoni moraju biti u skladu sa ustavnim ovlašćenjima oba saveta da donesu konačnu odluku o izboru sudija (član 150. stav 2. Ustava) i javnih tužilaca (član 162. stav 2. Ustava)” (st. 15 i 16). Takođe, Venecijanska komisija i u poslednjem Hitnom follow-up mišljenju ukazuje na probleme zbog prisustva predstavnika izvršne vlasti u upravljačkim ili rukovodećim telima akademije (st. 18, 19 i 26).

Ipak, i pored ovih i ovakvih konstatacija Venecijanske komisije, Društvo sudija podseća na dve pomenute odluke Ustavnog suda od 2014. koje su proglasile neustavnim rešenja suštinski ista kao i ova koja su sad predložena. Ustavni sud je za takve svoje odluke izložio argumentaciju koja i dalje stoji, a za koju je i Venecijanska komisija u Mišljenju od 2024 navela da je i sada relevantna.

Upravo zbog toga, do drugačijeg zaključka o saglasnosti sa Ustavom ne može da dovede ni to što se predloženim zakonima isključuje članstvo ministra pravde u Upravnom odboru Pravosudne akademije, ovlašćuju pravosudni saveti da, ako uoče nepravilnosti, odbiju izveštaj Pravosudne akademije o prijemnom ispitu (čime se prijemni ispit poništava, a kandidati mogu pokrenuti upravni spor) i da vrše stručni nadzor nad kvalitetom rada Pravosudne akademije i obukom polaznika. U situaciji kada su pravosudni saveti dužni, uprkos tome što oni te polaznike na početku obuke nisu selektirali, niti su oni na kraju obuke ocenili njihovu stručnost, da izaberu te polaznike za sudije i tužioce, jasno je da pravosudni saveti zapravo ne donose odluke o izboru na pravosudnu funkciju, već samo formalno potvrđuju (“aminuju”) odluke Pravosudne akademije. Ta rešenja dakle, nikako neće otkloniti osnovni problem ovih zakonskih izmena – to što je od pravosudnih saveta oduzeta ustavna nadležnost izbora sudija i tužilaca.

Osim toga, kada se saglasila sa Pravosudnom akademijom kao jedinom ulaznom tačkom u pravosudnu profesiju, Venecijanska komisija se nije bavila time da li je predloženo rešenje sprovodivo i da li Pravosudna akademija ima kapacitet da ga iznese. Štaviše, ona ni nije bila dužna da to ima u vidu.

Odgovornost za ocenu kapaciteta Pravosudne akademije i sprovodivosti predloženog rešenja nosi država Srbija, ponajviše Vlada i Narodna skupština. Oni su ti koji treba da imaju u vidu veliku “smenu generacija” koja je u toku u srpskom pravosuđu. Jer, tokom ove decenije u penziju odlazi preko 1.500 sudija (od njih nešto preko 2.500 ukupno), znači preko 60% od ukupnog sudijskog kadra. S druge strane, za 14 i po godina postojanja (od 1.01.2010. do leta 2024) Pravosudne akademije početnu obuku završilo je oko 250 polaznika za sudije (i još oko 150 tužilačkih polaznika), dok poslednje tri godine nije ni vršen upis novih polaznika. Samo tih nekoliko podataka je dovoljno za zaključak da Pravosudna akademija zasad nema kapacitet da postane jedini ulaz za pravosuđe.

Na osnovu svega izloženog, Društvo sudija Srbije

POZIVA:

Vladu da, na osnovu člana 159. Poslovnika Narodne skupštine, povuče iz skupštinske procedure predloge zakona o izmenama Zakona o sudijama i Zakona o javnom tužilaštvu i Zakona o Pravosudnoj akademiji, i da sprovede javnu raspravu u svemu saglasno Zakonu o državnoj upravi i Poslovniku Vlade;

Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo i Odbor za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu da, na osnovu člana 155. Poslovnika Narodne skupštine, predlože Narodnoj skupštini da ne prihvati predloge navedenih zakona u načelu;

Oba navedena skupštinska odbora da dostave predlog predsedniku Narodne skupštine, a predsednika Narodne skupština da, na osnovu tih predloga, angažuje naučne ili stručne institucije, kao i naučnike i stručnjake, radi proučavanja pitanja na koja je ukazano ovim dokumentom, u smislu člana 43. Poslovnika Narodne skupštine.

Društvo sudija Srbije izražava spremnost da se njegovi predstavnici odazove pozivu predsednika Narodne skupštine, narodnih poslanika, poslaničkih odbora i grupa i pruži dodatna pojašnjenja izloženih stavova.

Izvor: Vebsajt Društvo sudija Srbije, 17.08.2026
Naslov: Redakcija